Иерархия, предприятие или сеть?

Об идеальных формах организации органов исполнительной власти шла речь на прошедшем 25 апреле в Высшей школе экономики семинаре серии "Институциональный анализ экономических реформ", организованном Лабораторией институционального анализа (ЛИА) ГУ-ВШЭ.

Об идеальных формах организации органов исполнительной власти шла речь на прошедшем 25 апреле в Высшей школе экономики семинаре серии "Институциональный анализ экономических реформ", организованном Лабораторией институционального анализа (ЛИА) ГУ-ВШЭ.

Существующая организация деятельности органов исполнительной власти далеко не всегда обеспечивает исполнение принимаемых решений, и многочисленные попытки ее реформирования зачастую не приводят к положительным результатам. Почему проводимые реформы не дают желаемых результатов? В исследовании Анны Бальсевич и Елены Подколзиной ответ на эти и другие вопросы дается через призму теории трансакционных издержек на основе анализа форм управления, распространенных в Министерстве экономического развития и торговли РФ (МЭРТ).

Выступая с докладом, Елена Подколзина отметила, что традиционное определение трансакции не совсем подходит для анализа организации исполнительной власти. Дело в том, что конечный результат работы и промежуточные стадии в государственных структурах являются неосязаемыми. По мнению г-жи Подколзиной, для органов исполнительной власти основным критерием трансакции выступает задание. Таким образом, под трансакцией авторы исследования понимают передачу задания от одного государственного служащего другому.

Исследователи опирались как на теоретические работы в области теории трансакционных издержек, так и на эмпирические работы, в которых для различных государственных организаций в разных странах выделяются структуры управления, исследуются их характеристики, преимущества и недостатки. За основу были взяты работы Консидина и Льюиса, в которых ученые выделили 4 структуры управления: классическая иерархия Вебера, сетевая структура, рыночное и корпоративное управление.

Г-жа Подколзина сообщила, что в качестве репрезентативного государственного органа исследователями было выбрано Министерство экономического развития и торговли РФ, в котором она не так давно проходила практику и фактически имела возможность провести включенное наблюдение. С помощью анкетирования 330 государственных служащих МЭРТ РФ Анна Бальсевич и Елена Подколзина попытались определить мотивацию к работе сотрудников различных департаментов, способ трудоустройства, содержание и характер организации их работы, склонность к сотрудничеству, характер поощрения инициативы работников и другие факторы, определяющие структуру управления организации.

В результате были выделены 3 типа структур управления: иерархия, предприятие и сеть. Для иерархии характерны четкая структура власти, отсутствие самостоятельности у подчиненных, наличие набора регламентированных правил и процедур. Для предприятия, в свою очередь, характерны заданность целей извне, ориентация на достижение максимального финансового результата, ориентация на клиентов, осознание вклада каждого служащего в работу всей организации. Наконец, сеть предполагает свободу при принятии решений по клиентам, стремление заполучить доверие клиента, ориентацию на работу в команде.

Анкетирование показало, что оптимизм многих чиновников по поводу наличия сетевой структуры управления в государственных организациях не оправдался. Несмотря на то, что в некоторой степени министерство обладает признаками предприятия и сети, все же доминирует рутинная иерархическая структура.

Елена Подколзина отметила, что государственные служащие замкнуты на своих семьях и практически не поддерживают дружеских отношений между собой. Они не доверяют друг другу и не обращаются за помощью в случае затруднений при выполнении задания. Не приходится говорить и о взаимопомощи и учете мнения коллег. Если чиновник сталкивается с нестандартной ситуацией (не регламентированной четкими правилами и инструкциями), то он обращается к начальнику. В такой организации нет места и для инициативы.

Далее в ходе обсуждения поднимались два важных вопроса. Первый — чем мотивировано отсутствие кооперации в государственных структурах.

Г-жа Подколзина заметила, что несклонность к кооперации и индивидуализм трудно объяснить экономическими факторами. Между сотрудниками департаментов нет конкуренции, их продвижение зависит исключительно от руководителя.

— Возможно, просто не возникает ситуаций, когда сотрудникам нужна помощь в выполнении задания, — предположили она.

Мария Юдкевич, вступившая в дискуссии, предложила два объяснения разобщенности государственных служащих. Во-первых, информационная структура организации такова, что ключевым информационным ресурсом обладает только руководитель. А следовательно, обращаться к коллеге за помощью просто нет смысла. А во-вторых, сотрудник, скорее всего, просто боится показаться некомпетентным.

Второй вопрос — о корректности экстраполирования полученных результатов на государственные организации в целом. В исследование не были включены чиновники высокого ранга и представители других государственных структур, поэтому возникло предложение говорить о применимости выводов только для определенного типа работников конкретного министерства.

В заключение докладчики напомнили, что сам по себе иерархический тип организации не может считаться "хорошим" или "плохим", но только адекватным или неадекватным по отношению к решаемым задачам. Требуются дальнейшие исследования эффективности иерархической системы в государственных органах и сопоставление издержек и выгод от перехода на другие формы управления.

Дмитрий Сигиневич, Новостная служба портала ГУ-ВШЭ

Материалы к семинару

Ссылки:

• Научно-учебная лаборатория "Институциональный анализ экономических реформ" (ЛИА) ГУ-ВШЭ // Laboratory for Institutional Analysis of economic reforms