Дмитрий Медведев обсудил с экспертами «Открытого правительства» проблемы образования

25 июля в Высшей школе экономики в рамках «Открытого правительства» состоялось первое заседание экспертного совета по образованию. Эксперты при участии Председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева и профильных министров обсуждали новый закон об образовании и государственную программу по развитию образования до 2020 года.

Дискуссию экспертов, продолжавшуюся около двух часов, предваряла небольшая презентация и брифинг, проведенные статс-секретарем-заместителем министра образования и науки РФ Натальей Третьяк. Она рассказала о концепции и ключевых положениях нового закона об образовании, разработка которого, по ее словам, сопровождалась многочисленными консультациями с профессиональными и экспертными сообществами и «беспрецедентно широким обсуждением в интернете». К тексту законопроекта, впервые представленного на обсуждение более полутора лет назад, только в сети поступило 11 тысяч комментариев, предложений и поправок.

Законопроект, по мнению Натальи Третьяк, не только «сохраняет базовые принципы и гарантии, установленные в действующем законе об образовании», но и развивает их, предлагая «конкретные механизмы их реализации», а также лучшие практики, сложившиеся в сфере образования за последние годы.

Среди новаций Наталья Третьяк отметила положения, которые обеспечивают открытость образовательных учреждений, вводят процедуры независимой оценки качества образования, закрепляют особый статус педагогического работника (например, уровень его заработанной платы не может быть ниже среднего по экономике конкретного региона), позволяют родителям учеников оценивать деятельность образовательных учреждений. Новый закон устанавливает приоритетность инклюзивного образования для детей с ограниченными возможностями, регулирует особенности получения образования в сфере искусств, спорта, военной и правоохранительной деятельности.

Законопроект также предполагает возможность расширения образовательных траекторий, доступных учащимся, и сетевого обучения. Меняется структура программ профессионального образования. Среднее профессиональное образование, по словам Натальи Третьяк, становится «общедоступным» (при этом в новом законе отсутствует понятие начального профессионального образования). Одновременно предполагается создать центры профессиональной квалификации, где гражданин сможет пройти тестирование, чтобы доказать свою профессиональную компетентность. В новом законе предусмотрена и норма об экспериментальных образовательных режимах.

Законопроект обязывает проводить экспертную оценку последствий закрытия малокомплектных школ перед принятием соответствующего решения. В то же время, считает замминистра, дети в сельских школах не должны использоваться в качестве «заложников» (встречаются ситуации, когда ради сохранения школы ее единственных учеников умышленно оставляют на второй год).

Наконец, Наталья Третьяк считает необоснованными опасения о том, что новый закон сделает образование де-факто платным. «Не знаю, почему в СМИ появился миф о платности школьного образования, — заметила заместитель министра. — Даже если исходить из принятого стандарта общего образования старшей школы, количество бесплатных обязательных часов увеличивается до 37 в неделю. Но при этом мы не закрываем возможности оказания школой дополнительных услуг, которые востребованы родителями и детьми».

Добавим, что, по прогнозам Натальи Третьяк, в первом чтении новый законопроект может быть рассмотрен Госдумой в ноябре, а его окончательное утверждение может состояться уже в весеннюю парламентскую сессию 2013 года.

 

«Стабилизация, модернизация, развитие»

Основное обсуждение законопроекта и госпрограммы по развитию образования открыл Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев. «Я даже не могу припомнить, какой еще законопроект у нас так долго обсуждался, — заметил он. — Может быть, это и неплохо, потому что речь идет об образовании, а в этой сфере, как, пожалуй, и в медицине, все считают себя специалистами. Я хотел бы поблагодарить всех, кто работал над законопроектом в последнее время, в документах были учтены самые важные и принципиальные вещи. И сегодня этот законопроект, по мнению большинства специалистов, уже готов к тому, чтобы его отправлять для дальнейшей работы в Государственную думу. Впрочем, и там предстоит провести немало дискуссий».

Позицию Открытого правительства относительно законопроекта представила директор образовательного центра «Наследник», член Общественной палаты Любовь Духанина. Признав, что действующий закон, принятый в 1992 году, был для своего времени прогрессивным и эффективным, она отметила, что уже к началу двухтысячных годов «возникло понимание, что он не может урегулировать новые отношения, складывающиеся в системе образования, и этот разрыв становится все больше».

«С нашей точки зрения, закон должен решить три задачи — стабилизации, модернизации и опережающего развития в условиях нового социокультурного и технологического уклада», — сказала Любовь Духанина. Под стабилизацией понимаются, в частности, меры по закреплению особого статуса и прав педагогов, в каких бы учреждениях (образовательных, культурных или любых иных) они ни работали. «Все педагогическое сообщество» поддерживает норму об установлении зарплаты педагогам на уровне не менее средней по региону. Однако корректнее было бы говорить об уровне не зарплаты, а ставки. Сейчас (это подтвердил и другой участник заседания, победитель конкурса «Учитель года-2011» Алексей Овчинников) в некоторых регионах средний уровень достигается лишь потому, что учителя берут повышенную нагрузку, то есть работают на полторы-две ставки.

В части модернизации закон «преодолевает разрыв между практикой образования и ее законодательным обеспечением». Однако некоторые проблемы сохраняются. Например, в значительной степени на бумаге остается «конституционный тезис о равенстве прав организаций всех форм собственности в образовании». «Возможно, это техническая ошибка, но из законопроекта пропала норма о финансовом обеспечении за счет бюджетных средств дошкольного образования в негосударственных образовательных организациях, — пояснила Любовь Духанина. — Данную норму следует вернуть».

Учтенное в законопроекте взаимодействие в образовательных сетях на практике ограничивается нормами гражданского законодательства о совместном использовании имущества, совместном финансировании и соучредительстве образовательных организаций. Законопроект, по словам Любови Духаниной, не содержит «адекватных норм», обеспечивающих доступность дополнительного образования. Эксперт предлагает рассмотреть различные варианты финансирования дополнительного образования, например, «выдавать детям сертификаты, покрывающие все или часть затрат на его получение».

Что же касается задачи опережающего развития, то законопроект, включающий механизмы экспериментальной деятельности, внешней оценки и саморегулирования образовательной сферы, мог бы быть в этом отношении более смелым. «Складывается впечатление, что государство по-прежнему не доверяет обществу, но есть признаки того, что оно не доверяет и школе, — заметила Любовь Духанина. — Мы сделали первый шаг, но нужно делать и следующий».

 

Альтернативный подход

Концепцию альтернативного, разработанного фракцией КПРФ, законопроекта об образовании представил на встрече первый заместитель председателя комитета по образованию Госдумы Олег Смолин. Он передал Дмитрию Медведеву сравнительную таблицу, сопоставляющую два законопроекта. «В ней 76 позиций, — рассказал депутат. — По 10 позициям наши мнения полностью совпадают, по 24-м мы пытаемся дать ответ на те вопросы, которые в правительственном проекте обходятся молчанием, и по 42-м мы имеем разные подходы. Иногда различия небольшие, иногда представляют полную противоположность друг другу». (Текст альтернативного законопроекта об образовании «для всех» будет опубликован на сайте «Открытого правительства» — Авт.).

Олег Смолин уверен, что необходимо, во-первых, существенно увеличить долю государственных расходов на образование (до 7% ВВП). Во-вторых, ввести налоговые льготы для сферы образования. И в-третьих, предусмотреть смешанную форму финансирования образовательных учреждений — нынешняя, подушевая, по словам Олега Смолина, приводит к резкому сокращению числа сельских школ (всего на начало 2011 года было закрыто более 20 тысяч малых школ).

«Замечательно, что в последних версиях закона появились предложения, связанные с социальными гарантиями, — продолжил Олег Смолин. — Но я поддержу коллег: приравнивать к средней зарплате по региону нужно не зарплату учителя, а ставку. Кроме того, обходится молчанием зарплата вузовских педагогов, а ведь эта тема поднималась в том числе и в статьях Владимира Владимировича перед выборами. Мы предлагаем включить в закон его предложение (не ниже двух средних заработных плат), возможно, с отсрочкой введения этой нормы в действие. Студенческие стипендии мы предлагаем привязать не к минимальной заработной плате, а к прожиточному минимуму».

Авторы альтернативного закона об образовании предлагают также заняться созданием образовательного телеканала и развивать электронное обучение и информационные технологии (необходимо организовать межведомственную рабочую группу, которая законодательно оформит принципы и доступность электронного обучения). Необходимо также смягчить школьные стандарты в плане выбора учениками профильных предметов в старших классах, сохранить начальный уровень профессионального образования, разъяснить критерии аккредитации вузов.

Отметив, что тесты ЕГЭ «в последнее время стали лучше», Олег Смолин все же полагает, что сдача ЕГЭ должна быть добровольной, как и возможность выбора обучения по «болонской» (бакалавриат и магистратура) системе или в традиционном для России специалитете.

«И последнее, — резюмировал Олег Смолин. — Есть вещи, которые даже не требуют денег. Очень непопулярна среди педагогического сообщества в последнее время трактовка образования как сферы услуг. «Если мы сейчас скажем, что образование не часть сферы услуг, а часть сферы производства, причем самая важная — воспроизводство человека, если мы скажем, что труд человека в образовании — это служение или призвание, что расходы на образование — это не бремя государства, но инвестиции, если мы вернемся к классическому пониманию целей образования, если мы в конце концов заявим, что наша цель не элитарное, но эгалитарное образование для всех, я вас уверяю, обстановка в образовательном сообществе существенно изменится».

«Очень многие позиции, которые Олег Николаевич сейчас перечислил, мне абсолютно понятны, — отреагировал на выступление господина Смолина Дмитрий Медведев. — Значительная часть из них мной просто разделяется. Но не могу сказать, что я полностью солидарен с теми рецептами, которые им предложены. Начну с общего. Ухудшается ли ситуация в образовании? Мне кажется, на этот вопрос любой разумный человек не может ответить абсолютно категорически. Она и ухудшается в чем-то, и улучшается. Все мы понимаем, что еще 5–7 лет назад в образовании было существенно меньше денег и ситуация была гораздо более сложной».

«Я после этого совещания поеду на гораздо менее приятное совещание, посвященное дележу денег, — заметил Дмитрий Медведев. — Там будет солировать уже не министр образования, а министр финансов, и речи у него будут гораздо более тоскливые. Мне придется делать довольно непростой выбор — когда ты «отрезаешь» у одной сферы, ты понимаешь, что ты не можешь добавить в другую сферу, особенно в условиях весьма сложной международной финансовой обстановки. Тем не менее мы уже провели целую серию консультаций, и большую часть предложений, которая была у Минобрнауки, я поддержал. Это все касается и зарплат профессорско-преподавательского персонала вузов. Мы сделаем все, что предусмотрено и в указах президента, и то, что на самом деле давно пора сделать. Но это будет не однократное увеличение, а, как и предусмотрено соответствующими документами, постепенное, к 2018 году. Как раз вокруг этих темпов сейчас ломаются копья, потому что министерство финансов хочет это сделать медленнее, министерство образования — быстрее. Но в любом случае мы на заявленные программные показатели к 2018 году выйдем, не сомневайтесь».

Остановился Дмитрий Медведев и на проблеме аккредитации и реорганизации вузов: «Очевидно, общее количество высших учебных заведений в нашей стране превосходит все разумные рамки. Куда нам до Советского Союза, в котором было 300 миллионов человек и 600 высших учебных заведений! Страна изменилась, она стала меньше, но в то же время тяга к высшему образованию стала гораздо более сильной. И мы не сможем уже вернуться к советскому восприятию высшей школы».

 

Рост качества при сохранении количества

О государственной образовательной программе до 2020 года на встрече говорил научный руководитель Института развития образования НИУ ВШЭ Исак Фрумин. «Госпрограмма более «молодой» документ, чем новый закон, и она готовилась Минобрнауки уже с ориентацией на его положения, — пояснил Исак Фрумин. — Наша экспертная группа оценивала госпрограмму с этой точки зрения, но также в контексте опыта таких проектов, как «Наша новая школа», в рамках которого были применены инновационные, конкурсные механизмы финансирования. С другой стороны, мы оценивали госпрограмму и в контексте международных вызовов. Надо понимать, что мы до сих пор по расходам на образование не вышли на долю ВВП, которая есть у стран-конкурентов, у нас есть проблемы с качеством в ряде образовательных сегментов, наши университеты недостаточно представлены в международных рейтингах. Поэтому нам представляется, что акцент госпрограммы на достижение нового качества образования при условии сохранения его доступности, является адекватным».

Государственная программа «в некотором смысле оптимистичный документ», добавил Исак Фрумин. Спрос на инновации в образовании есть, а вот инновационное предложение нужно «выращивать». (Имеют ли реальный потенциал победители проводящихся сейчас инновационных конкурсов в образовании, еще большой вопрос.) «Если мы полагаем, что двигателем развития системы образования становится инициатива, то ключевым становится вопрос о лидерах, в том числе на муниципальном и региональном уровнях», — считает Исак Фрумин.

Инвестиции в «привлекательность» преподавательской профессии, ее кадровое обновление, тоже важны, но, например, реструктуризация образовательных сетей не должна превращаться в самоцель. Иными словами, не нужно объединять образовательные учреждения ради объединения или закрывать их ради закрытия. И следует двигаться «от культуры проверки и надзора к культуре самоконтроля и прозрачности».

Серьезной проблемой остается «адекватность финансирования». «Если посмотреть на бюджетные проектировки, то мы увидим, что в реальности происходит снижение доли ВВП на реализацию госпрограммы, — констатировал Исак Фрумин. — В 2013 году завершается поддержка регионов на повышение зарплаты учителей. А если учесть, что мы передали на уровень регионов сети начального и среднего профессионального образования, у нас останутся только административные инструменты политики, а они не работают. Если мы не можем себе позволить что-то, то, может, честнее будет не ставить себе таких целей?».

Впрочем, на один принципиальный вызов точно необходимо ответить, уверен Исак Фрумин: «Нужно подумать о реальном рывке инновационной деятельности в образовании. Сегодня, как ни странно, сама эта система, которая должна производить инновации, устроена не как инновационная».

 

Честная игра

Директор Центра внутреннего мониторинга НИУ ВШЭ Игорь Чириков считает необходимым при разработке государственной программы РФ по развитию образования до 2020 года уточнить права и обязанности студентов по отношению к вузам. Названная им, в частности, проблема ответственности за плагиат и списывание спровоцировала серьезную дискуссию на более широкую тему — о коррупции в сфере образования и иных социальных сферах. Вузы, по словам Игоря Чирикова, должны установить «четкие и честные» правила игры, которые применялись бы не только в отношении недобросовестных студентов, но и недобросовестных преподавателей.

«Студенты поверят, что нужно вести себя честно, когда сами преподаватели будут вести себя таким образом, — поддержал коллегу ректор Высшей школы экономики Ярослав Кузьминов. — Когда у нас на уровне поведения каждого педагогического коллектива будет исключено грязное поведение. Законом это сейчас, увы, не подкрепляется, прямых инструментов у нас нет. Я бы предложил создать рабочую группу «Открытого правительства» с тем, чтобы предложить механизмы борьбы с коррупцией в сферах, где она перекрещивается, это медицина и образование. Там, где есть профессиональные сообщества, есть главный антикоррупционный механизм, — это репутация личная, когда «брать» стыдно, и публичная репутация коллектива. То, что мы делаем по эффективным контрактам с врачами и преподавателями, — это первый и необходимый шаг в этом направлении».

«У нас нет выбора — бороться или не бороться с коррупцией, — сказал, в свою очередь, ректор Российской экономической школы Сергей Гуриев*. — Мы считаем преступлением воровство кошельков? Да, считаем. И мы воспринимаем как должное, если человек, совершивший кражу, получает наказание. Так вот плагиат — это то же самое воровство. И у кого эти люди воруют? Многим кажется, что если ты покупаешь диплом, то ты обманываешь только государство. Нет, ты воруешь у своих товарищей, которые учатся честно — их дипломы в результате тоже обесцениваются».

***

В интервью новостной службе ВШЭ после заседания Игорь Чириков более подробно рассказал о предлагаемых им мерах. «Мне бы хотелось, чтобы права студентов не просто декларировались, а реально учитывались в госпрограмме, — сказал он. — Я бы выделил три основных аспекта. Во-первых, абитуриент должен иметь возможность осознанно выбирать высшее учебное заведение и направление подготовки. Сейчас этому препятствует относительная информационная закрытость вузов. Как показывает мониторинг прозрачности сайтов вузов, который Вышка проводила совместно с «РИА Новости», только четверть университетов публикуют на своих сайтах информацию об учебных программах и преподавателях. Результаты опросов студентов и выпускников вузов также могут быть источником независимой оценки текущей ситуации».

«Во-вторых, — продолжил Игорь Чириков, — необходимо установление принципов академической fair play, честной игры. Речь идет не только о создании соответствующих норм и правил. Важно сам учебный процесс выстраивать таким образом, чтобы тактики нечестного поведения становились бессмысленными, бесполезными. И конечно, сами студенты должны иметь возможность участвовать в выработке этих правил. Речь идет о поддержке различных форм студенческого самоуправления, и госпрограмма должна предусматривать соответствующие мероприятия».

Не менее важным Игорь Чириков считает предоставление студентам самого широкого доступа к университетской инфраструктуре: «Студент не должен чувствовать себя гостем в университете. Начинается все с самых простых вещей — времени работы библиотеки, например. В Стэнфордском университете библиотека открыта круглосуточно, студент в любой момент может туда прийти и работать там хоть с утра, хоть ночью. Университет должен стать местом, в котором ты находишься не потому, что иначе тебя отчислят, а потому, что тебе хочется в нем находиться, что он является привлекательным местом. Этот подход в госпрограмме реализуется в том числе за счет строительства кампусов университетов, но средства на них выделяются лишь пяти-шести вузам. Нужны механизмы, которые позволили бы и в оставшихся вузах развивать инфраструктуру не менее интенсивно».

 

Простые ответы не всегда правильны

В обсуждении законопроекта и государственной программы по развитию образования также приняли участие председатель фонда «Любимые дети», Красноярск, Марина Воронова, она рассказала об опыте создания семейных детских садов и правовых барьерах, связанных с организацией таких негосударственных учреждений. Председатель совета директоров ЗАО «Р-Фарм» Алексей Репик в своем выступлении рассмотрел возможности и проблемы государственно-частного партнерства в образовании. Ректор Санкт-Петербургского национального исследовательского университета информационных технологий, механики и оптики Владимир Васильев предложил, в частности, оказывать краткосрочную финансовую поддержку вузам, находящимся в процессе объединения, а также сократить число дублирующих друг друга «ведомственных» вузов.

Завершая обсуждение Дмитрий Медведев отметил, что при всех претензиях к российской системе образования, она «не мертвая» и способна развиваться. «В системе стало довольно много денег, другое дело, что их наличие не дает моментального эффекта, — полагает премьер-министр. — Нужно только эти деньги рационально распределять, и приоритеты здесь может вычленить само профессиональное сообщество».

 

***

После заседания Исак Фрумин в интервью новостной службе ВШЭ подвел итоги встречи экспертной группы с Председателем Правительства. «Я рассчитывал на более развернутую реакцию по тем вопросам, которые сегодня были поставлены, — отметил он. — Но в конечном счете важна не только немедленная реакция, но и сам факт попадания определенных тем в пространство обсуждения. Формат, который сложился на «Открытом правительстве», в этом смысле может быть очень полезен, если только он не профанируется. Здесь ждут не выступлений, зачитанных по бумажке, а обозначения конкретных проблем. Мне понравилось, что председатель правительства «провоцировал» именно острую и конкретную постановку вопросов, а не «округлости», как это часто бывает на подобного рода встречах».

«Дмитрий Медведев, например, высказал довольно распространенную идею о том, что у нас слишком много стало вузов, что высшее образование становится всеобщим, — сказал Исак Фрумин. — Но важно и то, что он понимает: этого джинна нельзя загнать обратно в бутылку. Следующим шагом будет наша попытка убедить его и сообщество в том, что джинна и не нужно никуда загонять — его нужно на добрые дела использовать. Есть очень простой факт — ожидаемая продолжительность обучения в нашей стране на 2,5 года меньше, чем в странах-конкурентах. Это связано с тем, что у нас плохой охват дошкольным образованием и короткое школьное образование, которые мы и пытаемся компенсировать всеобщим высшим образованием. Если мы сейчас попробуем сократить доступ к высшему образованию, то еще больше увеличим свое отставание в средней ожидаемой продолжительности обучения. А этот показатель является важнейшим индикатором качества человеческого капитала. Наша задача как экспертов — показывать, что простые ответы не всегда бывают правильными».

 

Олег Серегин, Новостная служба портала ВШЭ

*Сергей Гуриев включен Минюстом в список физлиц, выполняющих функции иностранного агента.